我国土地市场的发展经历了漫长的动态变化。

上世纪90年代以来，我国致力于土地市场，推动土地政策的发展，使我国土地市场由国家垄断逐步向市场导向转型，土地使用权由不可转逐步转变为双轨制转让模式。

一、政府土地供给政策发展历程

在中央集权的计划经济下，中央政府从数量和发展时间上对我国的土地市场进行全面的干预，地方政府并不具备土地开发与出让的话语权。

无地或少地的农民通过土地获得了土地和生产资料，提升了劳动积极性，到1952年底，约有7亿多亩土地实现了土地。

1978年中央政府对我国土地市场的垄断权利才得以转变，市场化机制逐渐显性。

而1988年的宪法修正案土地所有权和使用权分离，农村土地归农村集体所有，城市土地归国家所有。

并支持土地使用权的转移和公开市场上的土地租赁及出让，这一该修订法案的颁布使得土地一级和二级市场逐步形成。

1994年的分税制使得中央和地方财政关系得到调整，中央政府的财权扩大，地方政府的财权上收。

但地方政府的事权并未伴随着财权的上收而相应调整，财权和事权范围不匹配，财政压力提升。

在地方获得的中央财政拨款中，城市基础设施投资的比例大幅减少，因此城市基础设施建设对地方财政的依赖越来越严重。

根据国家统计局关于基础设施建设的相关数据，2017年我国基础设施建设的总额为12.58万亿元(除生产供应业固定资产投资外)央财政拨款仅为0.17万亿元，占比1.37%。

在此背景下，土地出让金收入并未纳入财政预算内收入的范围。

因此在城乡二元土地制度的安排下，地方政府逐渐增强了对土地出让金收入的依赖，通过扩大土地出让面积的方式缓解财政压力，土地出让金逐渐成为为“第二财政”;

同时，地方政府依赖土地出让获得额外财政收入进行城市基础设施建设。

除此之外，为了获取政治晋升，地方政府的地区经济发展竞争也依赖土地财政的发展。

1990年国家建设部第250号文件公布了建设用地国家标准。

根据这一标准的要求，规划建设用地在城市建设用地中的占比需要根据城市人口状况而定，并且标准中还规定了各类建设用地的比例范围。

2002年，为了推进土地出让市场更加透明公平，实现由协议出让向市场化的转变，国土资源部出台了新法规。

规定了对于商业、旅游、娱乐等用途的土地使用权实行“招、拍、挂”的转让制度。

在这一政策实施之前，到2001年底，在土地全部出让面积中，仅有7.3%的土地通过“招、拍、挂”转让方式进行转让。

而到了2014年，采用“招、拍、挂”方式转让的土地面积达到了92%。

2011年国家住房和城乡建设部第880号公告公布了最新的建设用地标准。

更新了建设用地标准中对于各类建设用地的比例，其中工业用地占建设用地的比例为15%-30%，居住用地比例为25%-40%。

二、政府土地供给结构的价量差异

2000年以来，中国不仅在经济结构转变的方式上产生了巨变，工业化与土地城镇化的发展也比之前更加迅猛。

自2002年原国土资源部颁布了国有土地使用权“招、拍、挂”制度后，我国城市建成区面积不断扩张。

至2017年底面积扩张至56225.38平方千米，比1994年同比增长了2.13倍。

2003年至2016年间我国土地出让总体的用途结构和价格结构。

在土地供给用途结构方面，工业用地占比整体上先上升后下降，工业用地比例于2006年达到峰值51%。

自2006年来工业用地占比保持持续下降的态势，直到2014年之后稳定在22%左右;

住宅用地占比在2010年之前呈现波动上升趋势，于2010年达到峰值29%，之后保持下降的趋势。

尽管如此，工业用地占比高于居住用地和商服用地的趋势没有被打破过。

可以看到，在2003年到2011年间，政府将征地中的32%-51%的城镇建设土地用于工业用地，远高于国家标准GBJ137-90所制定的15%-25%;

而2011年后，虽然工业用地比例逐渐符合用地规定，低于30%的比例上限。

但住宅用地比例却一路下降，从2012年的16.12%下降为2016年的14.03%，低于国家标准中规定的25%-40%的比例要求。

因此，在土地供给用途结构方面，我国整体呈现出大量出让工业用地，少量出让居住用地的态势。

比不合理的供地结构更凸显的问题是不合理的供地价格。

从相对数值来看，13年间工业用地价格仅上涨了65.68%，远低于住宅和商服用地的448.47%和272.16%。

而居住用地地价和工业用地地价的比值从2003年的2.29上涨至2016年的7.57。

政府高价出让居住用地、低价出让工业用地的供地安排自2003年来没有改变，且居住用地地价和工业用地地价之间的价差越来越大。

在城市层面，各个城市的居住用地和工业用地的出让价格也呈现出了巨大的差异。

可以看到，尽管城市之间的差异较大，但是比值均为正，说明地方政府均倾向于以更高的价格出让居住用地。

具体来看，北京、上海、杭州和广州这四个城市的比值最为突出，2007年和2010年的峰值出现在杭州，分别为37.03和47.26，2013年和2017年的峰值出现在广州，分别为35.29和43.93。

这与我国大力发展的京津翼经济圈、长三角经济带和粤港澳经济圈相一致，这些超一线城市吸引了更多劳动力聚集，对住房的需求居高不下，推升了房价的上涨。

三、政府土地出让收入构成

在晋升激励、地区竞争、财政压力等因素的作用下，为了实现城市GDP增长的目标，地方政府依赖土地出让补充城市建设资金。

我国土地出让收入分为直接与间接收入两类。在土地直接非税收入方面，财政收入逐年增高，从2003年的10000亿元左右上升至2017年的91469.41亿元，在这14年间上涨了8倍;

土地出让金收入在这14年间经历了波动上升的趋势，2003年至2011年，土地出让金收入稳步上升，从5421.31亿元一路飙升至31500亿元，涨幅达到了481.04%。

在2011年后，土地出让金收入尽管有所波动，但整体上保持了上升的趋势，并于2017年达到新高49900亿元。

自2003年起，土地出让金收入在地方政府财政收入结构中的占比围绕50%进行上下波动，于2010年达到峰值66.73%。

2014、2015年，土地出让金占财政收入的比重同比下降，但仍然达到了44.2%和35.6%。

这一下降趋势在2016年有所转变，于2017年重新回升至50%以上，达到了54.55%。

采取出让土地使用权获得收入成为了地方政府用以扩大财政收入范围、缓解财政压力的重要手段。

在直接税收收入方面，从1998年至2017年，我国土地五项税收直接收入快速增长，从400亿元上升至超过1.6万亿元，平均增长率达到了23.83%。

从总量上看，五项税收合计金额逐年上升，2002年至2010年，土地五项税收收入的增长率基本保持在30%-40%之间;2010年后增速明显放慢，到2015年，增速已经降至10%以下。

具体来看，房产税和契税占据了各年五项税收收入的大头，虽然这一趋势在逐年缩减，由1998年接近75%的占比降至2017年的50%，但仍旧占据了重要的位置。

相反的，耕地占用税在其中的占比逐年增高，这可能与我国国务院于2006年出台的土地使用权的相关管理通知有关。

该通知较之前增加了“支农支出”的使用范围，体现了土地出让收入使用向农村发展倾斜的政策倾向。

在间接税收收入方面，从2005年至2017年，建筑业企业税收及房地产开发企业税收均经历了明显的上涨。

建筑业企业税金由2005年的1160亿元上涨至2017年的6367亿元，上涨了约4.5倍，平均年增幅为16.2%;

而房地产开发企业的税金增长幅度更为迅猛，2017年房地产开发企业所缴纳的税收金额为5752亿元，相比2005年增加了5536亿元，提升了近26倍，平均年增幅为21.3%。